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糾正案文
: ]1 `- b: O J, \( r2 D- ]被糾正機關:內政部、臺南市政府。( v- I- \" z2 e
案 由: 內政部為建築法中央主管機關,悖離建築法行政與技術分立制度之規範目的,不當劃分「規定項目」與「其餘項目」,致建築執照審查徒具形式,其所屬營建署於維冠大樓倒塌後,僅於105年8月24日訂頒不具強制性之「強化建築物施工管理作業原則」,其內容徒具形式,施工勘驗制度形同虛設;復該署就各建設公司實際家數與推案情形均無掌握,整體法令設計與規劃付之闕如;且未積極督導各縣市政府研定不動產開發業管理自治條例,並欠缺建築履歷保全制度,而與建築法第56條規定有間;另臺南市政府身為地方最高主管機關,就維冠金龍大樓倒塌造成115人死、104人受傷及上百家庭破碎事件,就該事件建築執照之核准,難謂無過咎之處,且其現行建築施工管理與勘驗制度顯欠周延。上開機關之行政作為均違反經濟社會文化權利國際公約第11條第1項規定與住宅法第53條暨國際公約第4號一般性意見保障「人民適居權利」,核有重大違失,爰依法提案糾正。
; M& }9 K+ ?: A# x# U/ {& V事實與理由:
% X0 v' `& }: |( G& U" x* b+ c( {105年2月6日凌晨3點57分之美濃地震(臺南市震度5級)造成「維冠金龍大樓」全倒,115死亡、104人輕重傷,為臺灣有史以來單一建築物倒塌死傷最為嚴重的事件。本案據相關司法判決顯示係不動產開發業與建築師暨營造業相關技師勾串所致,「人謀不臧」甚為明顯。然查88年921地震後,雖現行建管制度有諸多改善,例如:89、95年訂定(修)建築物耐震設計規範及解說、建築物實施耐震能力評估及補強方案、92年2月7日訂定「營造業法」規範施工品質、針對老舊建物於99年5月12日修正「都市更新條例」等,針對建築物耐震、施工品質及老舊建物更新相關問題,均有修法;但臺南「維冠金龍大樓」倒塌事件,無疑敲響了建築設計監造、營造施工管理制度之警鐘,主管機關就建築設計、施工管理相關政策、法令與執行是否不當,不無疑問,爰此本院啟動調查:「原臺南縣政府審查臺南維冠金龍大樓之各項執照,有無善盡審查、抽查、施工勘驗及竣工查驗之職責?另,現行公司法對於建築公司辦理營業、解散登記等規定過於寬鬆,致建築市場存在『一案建商』現象,不肖建商因此規避保固責任。經濟部為公司登記之主管機關,有無本於權責建立相關配套措施?均有深入瞭解之必要」等情乙案,調查結果認定內政部及臺南市政府確有重大違失,應提案糾正,以督促被糾正機關切實檢討改進,保障人民基本權利。茲臚列糾正事實與理由如下:! b$ Y' t3 v9 i7 m" @5 O/ J
內政部作為建築法中央主管機關,長期以來棄守公權力及廢弛職務,未依我國實務現狀適時調整建構建築管理制度,曲解建築執照審查行政與技術分立制度之規範目的,不當劃分「規定項目」與「其餘項目」,致地方主管建築機關更簡化應審查之「規定項目」,造成建築執照審查徒具形式,架空建築法上高權行政之內涵,任令部分開發商與建築師、相關專業技師等相互勾串,侵害人民之適居權甚鉅,中央及地方主管建築機關顯有無可迴避容認故意責任。
* {4 V5 W" c" L! m1 c按建築法第2條第1項規定:「主管建築機關,在中央為內政部;在直轄市為直轄市政府;在縣(市)為縣(市)政府。」同法第25條第1項規定:「建築物非經申請直轄市、縣(市)(局)主管建築機關之審查許可並發給執照,不得擅自建造或使用或拆除。」同法第26條第1項規定:「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關依本法規定核發之執照,僅為對申請建造、使用或拆除之許可。」同法第87條規定,就未依照建築執照核定之工程圖樣及說明書施工者,得施以停工處分。再按行政程序法第92條第1項規定:「本法所稱行政處分,係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」從而,建築執照之核發係為行政機關就公法上具體事件所為之決定之行政處分,為「高權行政」之核心範疇。$ m( V/ s7 x, d0 b4 E
再按73年11月7日修正之現行建築法第34條第1項規定:「直轄市、縣(市)(局)主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書,應就規定項目為之,其餘項目由建築師或建築師及專業工業技師依本法規定簽證負責。對於特殊結構或設備之建築物並得委託或指定具有該項學識及經驗之專家或機關、團體為之;其委託或指定之審查或鑑定費用由起造人負擔。」前開修正即建築業界所稱「行政與技術分立原則」,查其修法理由係從早期因委託各地建築師公會審查或鑑定,易滋流弊,故限於特殊結構或設備,委託專家代為審查或鑑定,以解決當前執行上之困難之部分委託之作法,轉變為主管建築機關僅就規定項目審查,專業技能部分由建築師及相關專業技師負完全責任,主管建築機關則處於監督管理地位。然因建築執照核發仍屬行政處分,主管建築機關仍具公法上監督管理地位,僅將本應由主管建築機關審查之「其餘項目」透過行政命令交由建築師或相關專業技師簽證負責;至於「規定項目」與「其餘項目」應如何劃分,固授予中央主管機關裁量權(如內政部依據建築法第34條第3項訂定「直轄市縣(市)主管建築機關審查或鑑定建築物工程圖樣及說明書之規定項目」),然「規定項目」與「其餘項目」之命令範圍,若引致無法達成建築法第1條建築管理之規範目的,致生危害公共安全時,其行政機關之裁量權似萎縮至零,行政機關當無可迴避容認故意責任,司法院釋字第469號解釋意旨亦同此。
% {) c( w! D/ z' R: U" m就維冠金龍大樓倒塌案而言,其建築設計圖說雖係交由建築師、相關專業技師簽證負責,惟自921地震以來,因前揭行政命令劃分未能切實檢討改進,專業技術人員虛偽簽證情形無法杜絕,建築執照審查業已徒具形式,而中央主管建築機關內政部竟將直轄市、縣(市)(局)主管建築機關應審查之「規定項目」區分為「查核項目」及「審查項目」,再授權予地方政府自行訂定,致地方主管建築機關更簡化「規定項目」之審查,並擴大交由建築師、相關專業技師簽證負責之「其餘項目」範圍,明顯悖離建築法第1條「維護公共安全」之規範目的,實質架空高權行政之內涵,使建築法喪失管制監督之能力,主管建築機關自無可推卸其責任,理應強化現有配套措施。
2 C3 [6 H6 S3 V4 n綜上,內政部作為建築法中央主管機關,長期以來棄守公權力及廢弛職務,未依我國實務現狀適時調整建構建築管理制度,曲解建築執照審查行政與技術分立制度之規範目的,不僅不當劃分「規定項目」與「其餘項目」,更授權予地方政府自行訂定,致地方主管建築機關再簡化應審查之「規定項目」,造成建築執照審查徒具形式,架空建築法上高權行政之內涵,任令建商與建築師、相關專業技師等相互勾串,侵害人民的適居權甚鉅,中央及地方主管建築機關顯有無可迴避容認故意責任。: b+ u2 ?& O; ]$ C4 A' N0 y
內政部營建署對於本次維冠大樓造成115人死亡、104人輕重傷事件,猶不思全盤檢討建築法制,僅於105年8月24日訂頒「強化建築物施工管理作業原則」等不具強制性「非行政程序法」之所謂行政指導,供各縣市參考,其內容亦僅只加入「建築物至少2樓板前應經主管建築機關派員或委託相關專業機構現場勘驗合格」一節,徒具形式;復從各縣市政府自行訂定自治要點統計顯示,其訂有主管機關必須派員勘驗規定之部位極少,甚或全部無須派員勘驗,致施工勘驗制度形同虛設。另供公眾使用建築物之人口與使用密度均高於非公眾使用建築物,卻僅有5縣市規範之強度與頻率較高於該縣之非公眾使用建築物,實均無法確保建築物安全,保障人民生命與財產安全,內政部營建署自有重大違法失職之處。
$ X% S8 p0 d& N" {維冠金龍大樓倒塌事件發生後,內政部營建署於105年8月24日所定「強化建築物施工管理作業原則」徒具形式,不具強制力,各縣市政府自行訂定自治要點統計顯示,訂有主管機關必須派員勘驗規定之部位甚少或毋庸勘驗,形同虛設。另供公眾使用建築物僅5縣市規範之強度與頻率較高於該縣之非公眾使用建築物,各縣市政府制度面顯有闕漏。
5 a' Y& q, [) Y$ L維冠金龍大樓倒塌事件發生後,內政部營建署雖於105年8月24日訂頒「強化建築物施工管理作業原則」強化施工管理,惟內政部竟於105年8月24日函文略以,本作業原則非法律授權,其性質屬於行政指導,如未訂於相關法規或自治法規,對外不具強制性,爰請各縣市政府參考訂定。據施工勘驗原則第7點,內容僅加入「建築物施工勘驗至少2樓板前應經主管建築機關派員或委託相關專業機構現場勘驗合格」等語,顯見施工勘驗制度仍徒具形式,未能切實改善。; Q! H& ]8 Q0 j" \! c5 r7 { {
復按建築法第56條即規定:「建築工程中必須勘驗部分,應由直轄市、縣(市)主管建築機關於核定建築計畫時,指定由承造人會同監造人按時申報後,方得繼續施工,主管建築機關得隨時勘驗之……」另依據各縣市自行訂頒之建管管理自治條例,對於施工勘驗,得由承造人及其專任工程人員依照核准圖說施工,並送監造人查核無訛後留存查核資料,於竣工時一併申報,對於必須申報勘驗之部分、時限及內容皆有若干規定。另對於結構重要部分,「主管建築機關得指定必須申報勘驗部分,應經主管建築機關派員勘驗合格後,方得繼續施工」,惟查,各縣市政府作法不一,依據本院調查營建署提供各縣市自行訂定建築管理自治條例訂有主管建築機關必須派員勘驗之部位統計情形,如附表四。
6 q' W1 q7 E3 v3 z& m% p! n9 M; m依據附表四顯示,涉及主要結構之基礎勘驗,全國僅高雄市、基隆市、新竹縣市、彰化縣、澎湖縣等6縣市列入必須派員勘驗;一樓板勘驗全國僅臺北市、嘉義市、雲林縣、嘉義縣、屏東縣、澎湖縣計6縣市列入必需派員勘驗。對於涉及基礎等主要結構之施工勘驗,各直轄市縣政府顯冷漠視之。另,新北市僅二樓板需主管建築機關派員勘驗,其餘部位皆不需要(僅由承造人會同監造人按時申報)。臺南市僅二樓板需主管建築機關派員勘驗,其餘部位皆不需要;嘉義市僅一樓板需派員勘驗;彰化縣僅基礎需派員勘驗;南投縣、臺東縣、連江縣僅以抽查方式辦理;花蓮縣僅放樣勘驗需派員,其餘部位皆不需要。據此顯見,施工勘驗幾乎由承造人(營造廠)會同監造人(建築師)按時向主管機關申報即可。
: n: M1 W/ S2 u/ g) @! q( r2 l# x8 P* _再查,有關供公眾使用建築物相較非供公眾使用建築物之施工勘驗強度要求,依據附表四所示,僅桃園市(多二樓板勘驗)、新竹市(多地下室頂板勘驗、每7層板勘驗)、新竹縣(多屋頂板勘驗)、苗栗縣(少放樣勘驗、多二樓板及屋頂板勘驗、每5層樓板勘驗)、雲林縣(多一樓板勘驗)計5縣市之供公眾使用建築物相較於非供公眾使用建築物有較高要求需派員現場施工勘驗,其他17縣市對於公眾與非公眾建築物勘驗項目均相同,勘驗強度與頻率明顯不足,亦難以看出各縣市政府對於供公眾使用建築物施工管理與結構安全之重視。
9 Z* O( N" d$ c, W6 P再依各縣市政府建築物施工勘驗次數統計,依據營建署105年統計表(附表五)顯示,104年度申報勘驗次數全國計114,234件,施工中主管建築機關必須派員勘驗次數為16,084件,僅占申報勘驗次數14.07%;105年度申報勘驗次數全國計76,872件,施工中主管建築機關必須派員勘驗次數為13,433件,僅占申報勘驗次數17.47%。各縣市政府主管建築機關勘驗制度,僅由相關技師、建築師申報備查,需主管機關派員勘驗部位及頻率極低,顯難確保建築物隱蔽處之結構安全。" S5 i. e; B1 u5 q0 u/ f7 ]
另就我國建築物之施工勘驗制度,亦於東星大樓倒塌案於95年最高法院國家賠償判決中曾提及:建築法規體系存有「三道防線」的「三級品管」制度:「承造人(營造廠)及專任工程人員之自主檢查制度」、監造人之「監造制度」以及主管建築機關之「施工勘驗制度」,並強調「此三道防線各有其應有之功能,且相互依存,缺一不可」。然上開各縣市政府自行訂定自治要點統計顯示,訂有主管機關必須派員勘驗規定之部位甚少,甚有全部無須派員勘驗,施工勘驗制度形同虛設。另供公眾使用建築物之人口與使用密度均高於非公眾使用建築物,僅5縣市規範之強度與頻率較高於該縣之非公眾使用建築物,顯未能真正落實「主管建築機關之施工勘驗與管理」責任,各縣市政府對於主管建築機關需派員勘驗之部位與頻率仍低,無法確保建築物隱蔽處之結構安全;另對於供公眾使用建築物之施工勘驗部位與頻率未能強化,該署固於105年8月24日訂頒「強化建築物施工管理作業原則」強化施工管理,內容僅加入「建築物至少2樓板前應經主管建築機關派員或委託相關專業機構現場勘驗合格」給各縣市參考,惟各直轄市、縣市政府建築管理自治條例有關施工管理之訂定仍有闕漏,營建署自有管理失當之責,實應澈底檢討改進。$ |5 k! R& ^1 e
據此,縱發生本次維冠大樓造成115人死亡、104人輕重傷事件,內政部營建署猶不思全盤檢討建築法制,僅於105年8月24日訂頒「強化建築物施工管理作業原則」等不具強制性「非行政程序法」之所謂行政指導供各縣市參考,其內容亦僅加入「建築物至少2樓板前應經主管建築機關派員或委託相關專業機構現場勘驗合格」,徒具形式;復從各縣市政府自行訂定自治要點統計顯示,其訂有主管機關必須派員勘驗規定之部位極少,甚或全部無須派員勘驗,形同虛設。另供公眾使用建築物之人口與使用密度均高於非公眾使用建築物,僅5縣市規範之強度與頻率較高於該縣之非公眾使用建築物,實均無法確保建築物結構安全,保障人民生命與財產安全,內政部營建署自有重大違法失職之處。. W6 E" Q" P7 K
內政部營建署作為全國最高建築主管機關,無視該署組織條例第2條管理「建築業」之權責,在現行法律機制下,就各建設公司每年之家數與推案數全無掌握,復將對建設公司之管理制度、方式及監督職權竟全推諉於經濟部「公司法」規制,就「建築業」整體法令設計與規劃付之闕如,顯有重大違失,難辭廢弛職務之責,亟待改進。# o+ G, N, m: I" g0 W
按內政部組織法第6條與內政部營建署組織條例第2條為「建築業」之管理主管機關,業如前述。, T5 M0 i7 u. w/ m7 m1 s
據本院詢問該署,依據該署組織條例第2條之規定,「建築業」為該署之管理事項,該署是否有統計每家建設公司每年之推案數等,該署稱:建設公司係依公司法向經濟部辦理公司登記,非特許行業,尚無專法規範,亦無法定主管機關,依經濟部105年4月1日經商字第10500553890號函檢送「H701010住宅大樓開發租售業」資料,共計36,422家。有關每家建設公司每年推案數,該署尚無前開統計資料,並已修訂住宅法等語。惟查,依據本院向經濟部詢問現行公司法中對於不動產投資業(建設公司、投資公司等)之分類與管理方式?經濟部說明統計至105年8月有關「不動產投資業」之家數包括公司、商業共計44,000餘家。顯見,經濟部與營建署對於「建築業」之家數統計有所出入,該署對於「建築業」竟推託其為「非法定主管機關」,顯然無視行政院各部會所屬之法定職掌分工且就其所業管之「建築業」無相關統計資料,相關家數資料尚須經濟部提供,顯有悖於該署組織條例第2條管理建築業之權責,難辭廢弛職務之責。
7 N, Z- Q0 i x& b# V. {次查,依據內政部不動產資訊平台106年第1季房地產消費糾紛原因統計表(106.04)所示,總糾紛件數為408件,依序為:建商糾紛221件、仲介糾紛155件、代銷糾紛1件、其他占31件,建商糾紛為最大來源占總件數達54%。再參考105年第4季房地產消費糾紛原因統計表(106.01)所示,總糾紛件數為488件,依序為:建商糾紛262件、仲介糾紛188件、代銷糾紛10件、其他占28件,顯見建商糾紛仍為最大來源占總件數達53.7%,糾紛比例皆過半,如何協助消費者解決建商所衍生的糾紛,主管機關顯已無法漠視。再依106年1月11日公布住宅法修正條文第49條規定:「主管機關應建置住宅相關資訊,並公開於網際網路。」第51條規定:「從事住宅興建之公司或商號,應於取得建造執照,申報開工日起30日內,將第47條第2項所定應配合提供之相關統計資訊,提供予住宅所在地之直轄市、縣(市)主管機關。」惟該法竟無訂定任何罰則,其制度設計顯有疑問。
0 f8 W7 X5 T9 V再查,有關該署對國內建設公司之管理制度、方式及監督管理情形9 @' P8 g* Z" N: B: v6 P+ R: |) V5 I
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